陳瑞華(hua)︰司法(fa)行政體(ti)制pin)母 某醪bu)思(si)考
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中國(guo)法(fa)律評(ping)論發布時間︰2020-05-29 02:00:32
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陳瑞華(hua)

北(bei)京(jing)大學法(fa)學院教授

教育部(bu)長(chang)江學者獎勵計劃特(te)聘(pin)教授

我國(guo)司法(fa)行政機關屬于(yu)一種兼掌(zhang)宏觀司法(fa)行政事務與政府法(fa)律事務的行政機關。未(wei)來指(zhi)導司法(fa)行政體(ti)制pin)母 幕駒 蠐you)以下四個方面︰一是權力分(fen)離與制衡的原則;二是保證(zheng)公、檢、法(fa)三機關職能中立(li)性的原則;三是法(fa)律職業從(cong)業人員(yuan)培養的專業化和精(jing)英化原則;四是法(fa)律服務體(ti)系的統一性原則。

目次

一、我國(guo)司法(fa)行政機關的職能定位

(一)宏觀司法(fa)行政事務的管理者

(二)政府法(fa)律事務的統一huai)芾碚/p>

二、司法(fa)行政體(ti)制pin)母 幕駒 /p>

(一)權力分(fen)離與制衡的原則

(二)保障公、檢、法(fa)三機關職能中立(li)性的原則

(三)法(fa)律職業從(cong)業人員(yuan)培養的專業化和精(jing)英化原則

(四)法(fa)律服務體(ti)系的統一性原則

三、司法(fa)行政體(ti)制pin)母 暮旯酃瓜/p>

(一)看守所制度(du)的改革

(二)統一刑(xing)罰執行xing)ti)系的構建

(三)民事和tuo)姓蔥刑(xing)ti)制的全(quan)面變革

(四)統一huan)fa)律服務體(ti)系的構建

(五)法(fa)學教育管理體(ti)制的變革

(六)司法(fa)研修制度(du)的確立(li)

(七)在(zai)職司法(fa)官教育培訓體(ti)系的統一huai)菇/p>

(八)政府法(fa)律事務與司法(fa)行政事務的統一huai)芾/p>

自(zi)2014年新luan)宦炙痙fa)體(ti)制pin)母鍥舳 岳矗 幌盜興痙fa)改革措(cuo)施相(xiang)繼得(de)到推行,並取得(de)了良好效果。但是,這些(xie)旨在(zai)推動司法(fa)“去(qu)地(di)方化”和“去(qu)行政化”的改革措(cuo)施,所針對的主要是法(fa)院和檢察機關的司法(fa)行政管理機制,而(er)對公、檢、法(fa)三機關的法(fa)律關系並沒有(you)作出(chu)實質性的調整(zheng),對一系列困(kun)擾我國(guo)司法(fa)體(ti)制的問(wen)題,如看守所的歸(gui)屬問(wen)題、執行xing)ti)制的改革問(wen)題、司法(fa)審查(cha)機制的構建問(wen)題等,都沒有(you)xing) ┬you)針對性的“頂層設計”。

而(er)按照法(fa)學界的普遍看法(fa),未(wei)來ci)痙fa)體(ti)制pin)母 納shen)入進(jin)行,取決于(yu)對公、檢、法(fa)三機關法(fa)律關系的重新認識(shi),也取決于(yu)對司法(fa)行政機關的職能作出(chu)重新定位。要真正維(wei)護司法(fa)的公平正義(yi)和優質高效,就應高度(du)重視(shi)司法(fa)行政機關的作用,對其權力分(fen)配(pei)和機構設置作出(chu)全(quan)新的制度(du)安排。一言(yan)以yuan)沃zhi),我們既應當(dang)站在(zai)司法(fa)改革的全(quan)局看待司法(fa)行政體(ti)制的改革問(wen)題,也應當(dang)通(tong)過司法(fa)行政體(ti)制的改革來全(quan)面推動司法(fa)體(ti)制的整(zheng)體(ti)變革。

本文從(cong)全(quan)面推動司法(fa)體(ti)制pin)母 牧li)場(chang)出(chu)發,對司法(fa)行政體(ti)制pin)母鏤wen)題作出(chu)初步(bu)jiang)目疾 1bi)者將對我國(guo)司法(fa)行政機關的職能進(jin)行理論上的定位,將其確定為司法(fa)行政與政府法(fa)律事務的統一huai)芾 亍Tzai)此(ci)基礎上,筆(bi)者將根據司法(fa)行政體(ti)制pin)母 睦費yan)變情況,結合我國(guo)司法(fa)體(ti)制pin)母 暮旯勰勘biao),來確定推動司法(fa)行政體(ti)制pin)母 娜 gan)基本原則。最後,在(zai)歷史考察和理論分(fen)析的前提下,本文對司法(fa)行政體(ti)制pin)母鍰岢chu)幾項宏觀的改革思(si)路。

我國(guo)司法(fa)行政機關的

職能定位

從(cong)世界範圍來chun)矗 痙fa)行政機關的職能存(cun)在(zai)兩jie)幟J劍閡皇怯 婪fa)國(guo)家(jia)的“司法(fa)行政領導檢察工作模式”;二是大陸法(fa)國(guo)家(jia)的“大司法(fa)行政模式”。

根據前一模式,司法(fa)行政機關在(zai)管理政府法(fa)律事務的同時,還(huai)行使檢察職能,也就是代表(biao)政府對犯罪案件(jian)行使刑(xing)事追訴(su)的職能。例如,美國(guo)聯邦(bang)司法(fa)部(bu),作為聯邦(bang)檢察官的領導機構,對于(yu)那些(xie)“聯邦(bang)罪案件(jian)”刑(xing)事追訴(su)權,包括(kuo)領導聯邦(bang)調查(cha)局行使偵查(cha)權,代表(biao)政府提起公訴(su)。

但與此(ci)同時,司法(fa)部(bu)還(huai)負有(you)對移民、反壟(long)斷(duan)、煙酒(jiu)槍(qiang)炮爆炸物(wu)、緝(ji)毒、判(pan)決執行等項法(fa)律事務的管理權。而(er)根據後一種模式,司法(fa)行政機關作為政府組成部(bu)分(fen),負有(you)對法(fa)院、檢察機關的司法(fa)行政事務進(jin)行管理的權力,舉凡法(fa)院、檢察機關的設置、預算、後勤保障、財政經費,法(fa)官、檢察官的編制、入職、晉升、獎懲(cheng),以及司法(fa)考試(shi)和法(fa)官、檢察官的教育培訓等事項,司法(fa)行政機關都負有(you)作出(chu)規劃、提出(chu)建議(yi)甚至進(jin)行決策的權力。

這兩jie)幟J降(jiang)南xiang)同之(zhi)處在(zai)于(yu)︰司法(fa)行政機關都屬于(yu)政府行政分(fen)支的組成部(bu)分(fen),司法(fa)部(bu)長(chang)甚至屬于(yu)內閣成員(yuan);司法(fa)行政機關都負有(you)對監獄、未(wei)決羈押場(chang)所加以管理的職責。

但兩者的主要區別(bie)在(zai)于(yu)︰

前一模式下的司法(fa)行政機關領導檢察工作,對于(yu)追訴(su)犯罪負有(you)全(quan)面責任,而(er)後一模式下的司法(fa)行政機關則對法(fa)院、檢察機關的全(quan)部(bu)司法(fa)行政事務負有(you)管理責任。前一模式下的司法(fa)行政機關可以yuan)bei)稱為總檢察院或者政府法(fa)律事務部(bu),後一模式下的司法(fa)行政機關則屬于(yu)法(fa)院、檢察機關的“司法(fa)行政事務管理部(bu)門”。

新中國(guo)成立(li)初期,我國(guo)司法(fa)行政機關的職能是參照大陸法(fa)系的模式建立(li)起來的。所謂“大司法(fa)行政模式”,其實在(zai)一定程度(du)上就是大陸法(fa)系dao)guo)家(jia)司法(fa)行政機關的縮(suo)影。這可能是新中國(guo)成立(li)初期全(quan)面參照借鑒和移植(zhi)前甦(su)聯的司法(fa)體(ti)制的一種結果。但隨著一輪又一輪的司法(fa)體(ti)制pin)母錚 te)別(bie)是在(zai)1979年恢zhi)捶fa)制建設以來,我國(guo)司法(fa)行政體(ti)制與大陸法(fa)系的模式漸行漸遠,終于(yu)在(zai)1982年以後走上了一條獨立(li)發展的道路。

但是,這種司法(fa)行政體(ti)制從(cong)來就沒有(you)倒(dao)向英美法(fa)系的模式,未(wei)來也幾乎沒有(you)領導檢察工作的可能。這是因為,按照我國(guo)人大領導下的“一府兩院制”,檢察機關與法(fa)院都是司法(fa)機關,與同級政府一huang)穡 賞 度(du)舜蠹捌涑N 岵  蚱潯 婀?鰨 郵芷浼嘍健6er)司法(fa)行政機關作為政府領導的行政部(bu)門,所行使的是行政職能,與作為司法(fa)機關的檢察機關是不(bu)可同日而(er)語的。

在(zai)筆(bi)者看來,我國(guo)司法(fa)行政機關屬于(yu)一種兼掌(zhang)宏觀司法(fa)行政事務與政府法(fa)律事務的行政機關。所謂“宏觀司法(fa)行政事務”,是與“專門pan)運痙fa)行政事務”bi)嘍遠er)言(yan)的,是指(zhi)那些(xie)不(bu)屬于(yu)法(fa)院、檢察機關內部(bu)人財物(wu)管理的宏觀層面的司法(fa)行政事務,如律師、公證(zheng)、法(fa)律職業資格考試(shi)、司法(fa)鑒定、刑(xing)罰執行等事務,這些(xie)事務或者在(zai)新中國(guo)成立(li)初期就屬于(yu)司法(fa)行政機關的“專屬法(fa)律職能”,或者在(zai)1982年以後隨著司法(fa)改革的推進(jin)逐漸被(bei)納入司法(fa)行政機關的管理之(zhi)下。

而(er)所謂“政府法(fa)律事務”,則是指(zhi)由各(ge)級政府承擔的法(fa)律法(fa)規編纂、國(guo)際司法(fa)協(xie)助、人民調解、基層政權司法(fa)行政事務等法(fa)律事項。這些(xie)政府法(fa)律事務在(zai)新中國(guo)成立(li)初期曾被(bei)納入司法(fa)行政機關的管理之(zhi)下,後在(zai)1982以後出(chu)現了一定程度(du)的萎縮(suo),但在(zai)2001以後又開始出(chu)現了職能的逐漸回(hui)歸(gui)。下面從(cong)兩個角度(du)對此(ci)作一huan)fen)析。

(一)宏觀司法(fa)行政事務的管理者

新中國(guo)成立(li)以來,我國(guo)司法(fa)行政機關一直在(zai)行使一些(xie)基本的司法(fa)行政事務,如律師、公證(zheng)、法(fa)制宣傳、人民調解等事務。1982年以來,司法(fa)行政機關逐步(bu)獲得(de)對監獄、司法(fa)考試(shi)、司法(fa)鑒定、社區矯正等事務的管理權。

這些(xie)事務都屬于(yu)“宏觀司法(fa)行政事務”,因為它(ta)們不(bu)屬于(yu)公、檢、法(fa)三機關所獨有(you)的司法(fa)行政事務,而(er)獨立(li)于(yu)這些(xie)機關的基本法(fa)律職能,具有(you)明顯的普遍性和共同性。這些(xie)職能要麼本來就歸(gui)由司法(fa)行政機關加以管理(如律師、公證(zheng)、人民調解、法(fa)制宣傳等),要麼是隨著司法(fa)體(ti)制pin)母 耐平jin)而(er)逐步(bu)被(bei)劃歸(gui)司法(fa)行政機關的(如刑(xing)罰執行、司法(fa)考試(shi)、司法(fa)鑒定、社區矯正等)。

當(dang)然,對于(yu)哪些(xie)司法(fa)行政事務屬于(yu)這種“宏觀司法(fa)行政事務”的問(wen)題,並沒有(you)一個放之(zhi)四海(hai)而(er)皆準的標(biao)準ji) er)是由我國(guo)改革決策者通(tong)過長(chang)期的制度(du)實踐和改革探索而(er)逐漸確定的。

經驗(yan)表(biao)明,當(dang)某一項司法(fa)行政事務交由公、檢、法(fa)三機關自(zi)行加以管理會出(chu)現諸如權力集中、職能沖(chong)突、權利保障不(bu)力等問(wen)題時,該(gai)項事務就應從(cong)公、檢、法(fa)三機關獨立(li)出(chu)來,被(bei)確定為“宏觀層面的司法(fa)行政事務”,並最終被(bei)劃入司法(fa)行政機關的管理職能。

至于(yu)法(fa)院、檢察院、公安bu)囟員(yuan)鞠低(di)橙恕 啤?wu)的管理事務,我們可以界定為“專門pan)運痙fa)行政事務”。例如,新中國(guo)成立(li)初期司法(fa)行政機關對法(fa)院和檢察院的設置,對司法(fa)干(gan)部(bu)教育、訓練,對司法(fa)干(gan)部(bu)登記、分(fen)配(pei)、任免,對全(quan)國(guo)訴(su)訟案件(jian)種類、數量(liang)及社會原因之(zhi)統計,對司法(fa)經費之(zhi)厘定等事項,就都屬于(yu)這種“專門pan)運痙fa)行政事務”。

經驗(yan)表(biao)明,由法(fa)院、檢察院對這些(xie)專門pan)運痙fa)行政事務進(jin)行自(zi)行管理,有(you)助于(yu)實現法(fa)院、檢察院內部(bu)司法(fa)行政事務的專門化,有(you)利于(yu)對法(fa)院、檢察院人、財、物(wu)有(you)效管理,也符合我國(guo)現行的司法(fa)體(ti)制。

2014年以來,為實現法(fa)院、檢察院“去(qu)地(di)方化”的改革目標(biao),改革決策者推行了法(fa)院、檢察院人、財、物(wu)收歸(gui)省級統一huai)芾淼木俅cuo),一huan)矯媲炕 fa)院、檢察院的財政預算和基本建設由省級財政加以yuan)U希 硪環(huan)矯嬉睬康魅?罘fa)官、檢察官的遴(lin)選和懲(cheng)戒要由省級專門委員(yuan)bei)峒右躍齠 /p>

這顯然說de)鰨 fa)院、檢察院甚至公安bu)嗇誆bu)的“專門pan)運痙fa)行政事務”,是不(bu)可能被(bei)納入司法(fa)行政機關的管理體(ti)系的。在(zai)“宏觀司法(fa)行政事務”與“專門pan)運痙fa)行政事務”發生分(fen)離的情況下,司法(fa)行政機關究竟還(huai)要承擔哪些(xie)新的司法(fa)行政事務呢?在(zai)筆(bi)者看來,公、檢、法(fa)三機關目前承擔的一些(xie)專門pan)運痙fa)行政事務可以轉化為“宏觀司法(fa)行政事務”。

迄今為止,由公、檢、法(fa)三機關負責管理的一些(xie)司法(fa)行政事務,由于(yu)涉及本部(bu)門的多重利益,也由于(yu)與本部(bu)門的核心(xin)職能存(cun)在(zai)一定程度(du)的沖(chong)突,因此(ci)存(cun)在(zai)專業化水(shui)平不(bu)高、管理效率低(di)下等方面的問(wen)題。

例如,法(fa)院、檢察院對在(zai)職法(fa)官、檢察官的教育培訓,公安bu)亍 fa)院對部(bu)分(fen)刑(xing)事處罰承擔執行職能,法(fa)院對yue)袷潞托(tuo)姓cai)判(pan)承擔全(quan)部(bu)的執行職能,公安bu)囟雜yu)犯罪嫌疑人、被(bei)告人的未(wei)決羈押hai) 投際粲yu)由公、檢、法(fa)三機關不(bu)當(dang)行使gu)痙fa)行政管理權的領域。未(wei)來,有(you)必要將這些(xie)“專門pan)運痙fa)行政事務”轉化為“宏觀司法(fa)行政事務”,並最終將其劃歸(gui)司法(fa)行政機關行使。

(二)政府法(fa)律事務的統一huai)芾碚/p>

在(zai)任何(he)國(guo)家(jia),司法(fa)行政機關都不(bu)只(zhi)是一個純(chun)粹的“司法(fa)行政事務機關”,而(er)多多少少享(xiang)有(you)對政府法(fa)律事務的管理權。新中國(guo)成立(li)初期,司法(fa)部(bu)既是司法(fa)機關的“組織部(bu)、宣傳部(bu)、教育部(bu)和後勤部(bu)”,也是政府法(fa)律事務的綜合管理部(bu)門。可以說,司法(fa)部(bu)在(zai)管理法(fa)院、檢察機關的全(quan)部(bu)司法(fa)行政事務的同時,還(huai)同時承擔政府“法(fa)務部(bu)”的職能。

直到1982年5月,原來cong)傷痙fa)部(bu)負責的法(fa)律起草和編纂工作,才被(bei)劃歸(gui)新成立(li)的國(guo)務院法(fa)制局。但是,政府法(fa)律事務的管理職能並沒有(you)完全(quan)被(bei)轉交給這個法(fa)制部(bu)門。1987年6月,國(guo)務院批(pi)準司法(fa)部(bu)成立(li)司法(fa)協(xie)助局,負責統一huai)芾砦夜guo)與其他國(guo)家(jia)司法(fa)協(xie)助工作。這種國(guo)際司法(fa)協(xie)助事務,其實就屬于(yu)政府對外法(fa)律事務的一部(bu)分(fen)。

從(cong)未(wei)來ci)痙fa)行政體(ti)職能發展的角度(du)來chun)矗 烤鼓男xie)職能應被(bei)納入“政府法(fa)律事務”之(zhi)中xin)兀吭zai)筆(bi)者看來,根據所要達到jiang)姆fa)律目標(biao)的不(bu)同,政府法(fa)律事務應分(fen)為三個層面︰一是與立(li)法(fa)有(you)關的法(fa)律事務,二是與政府法(fa)律顧(gu)問(wen)shi)泄氐姆fa)律事務,三是與國(guo)際司法(fa)協(xie)助有(you)關的對外法(fa)律事務。

所謂“與立(li)法(fa)有(you)關的法(fa)律事務”,主要是指(zhi)法(fa)律法(fa)規的起草和編纂事務,包括(kuo)對行政法(fa)律法(fa)規的起草,對行政法(fa)律法(fa)規草案的提交和tuo)薷模 願ge)行政機關所提交的行政規章和部(bu)門規則的審核和tuo)薷模 鵲取Tzai)這一huan)矯媯 痙fa)行政機關可以充當(dang)中央政府、省級政府以及具有(you)地(di)方立(li)法(fa)權政府的立(li)法(fa)編纂部(bu)門。

而(er)所謂“與政府法(fa)律顧(gu)問(wen)shi)泄氐姆fa)律事務”,是指(zhi)司法(fa)行政機關為各(ge)級政府充當(dang)法(fa)律顧(gu)問(wen)的角色,為其依法(fa)行政起到保障作用。

在(zai)一定意(yi)義(yi)上,司法(fa)部(bu)長(chang)就是中央政府的總法(fa)律顧(gu)問(wen),對于(yu)政府的所有(you)行政管理活動負有(you)法(fa)律保障責任。在(zai)任何(he)行政決策作出(chu)之(zhi)前,司法(fa)行政機關要發揮法(fa)律把關作用,對其法(fa)律風險作出(chu)審查(cha)和評(ping)估;在(zai)一項行政決策或行政行為受到法(fa)律質shi)苫蚍fa)律訴(su)訟之(zhi)後,司法(fa)行政機關應派(pai)員(yuan)代表(biao)政府進(jin)行應對或者應訴(su)。

不(bu)僅如此(ci),所謂“與國(guo)際司法(fa)協(xie)助有(you)關的對外法(fa)律事務”,則是指(zhi)在(zai)與外國(guo)政府發生的國(guo)際司法(fa)協(xie)助領域,基于(yu)互惠原則、雙邊(bian)司法(fa)協(xie)助條約或者根據共同參加的國(guo)際公約ji) 痙fa)行政機關代表(biao)中央政府與外國(guo)政府進(jin)行各(ge)種相(xiang)互間的司法(fa)協(xie)助工作。

司法(fa)行政體(ti)制pin)母 /p>

基本原則

既然將司法(fa)行政機關定位為管理宏觀司法(fa)行政事務的行政機關,那麼,這種宏觀司法(fa)行政事務的確定究竟應遵循哪些(xie)基本原則呢?在(zai)這一huan)矯媯 頤怯Φdang)充分(fen)考慮我國(guo)司法(fa)行政職能的歷史變遷情況,從(cong)中發現司法(fa)行政體(ti)制pin)母 娜 gan)規律。那種無視(shi)我國(guo)司法(fa)行政體(ti)制pin)母 睦費yan)變情況,而(er)只(zhi)根據國(guo)外司法(fa)改革經驗(yan)或者根據純(chun)粹理性思(si)辨所提煉出(chu)來的基本原則,是不(bu)具有(you)生命力的。

與此(ci)同時,我們在(zai)對司法(fa)行政體(ti)制pin)母 幕駒 蚪jin)行總結時,也不(bu)能故步(bu)自(zi)封,完全(quan)著眼于(yu)歷史的經驗(yan),而(er)應將視(shi)野投duan)蛭夜guo)司法(fa)體(ti)制pin)母 淖芴ti)目標(biao),也就是將司法(fa)行政體(ti)制pin)母錟扇胝zheng)個司法(fa)體(ti)制pin)母 目kuang)架之(zhi)中進(jin)行綜合考慮,由此(ci)才能確定一種與時俱進(jin)、具有(you)前瞻性的改革原則。

有(you)鑒于(yu)此(ci),未(wei)來指(zhi)導司法(fa)行政體(ti)制pin)母 幕駒 蠐you)以下四個方面︰

一是權力分(fen)離與制衡的原則;

二是保證(zheng)公、檢、法(fa)三機關職能中立(li)性的原則;

三是法(fa)律職業從(cong)業人員(yuan)培養的專業化和精(jing)英化原則;

四是法(fa)律服務體(ti)系的統一性原則。

下面依次對這些(xie)基本原則作一huan)fen)析。

(一)權力分(fen)離與制衡的原則

1982年以來,司法(fa)行政機關的職能一直處于(yu)不(bu)斷(duan)變化之(zhi)中,司法(fa)行政機關的內設機構也在(zai)持續增加。在(zai)這種zhi)貢浠 窒蟺謀澈螅 cun)在(zai)一種值得(de)關注的制約jia)蛩兀 薔褪歉母錁霾噠呶  饉痙fa)機關權力的過分(fen)集中,而(er)將一些(xie)原由公、檢、法(fa)三機關分(fen)別(bie)行使的職權劃歸(gui)司法(fa)行政機關加以行使。這一制約jia)蛩氐暮誦xin)就是司法(fa)機關權力分(fen)離與制衡的原則。

根據這一原則,公、檢、法(fa)三機關所享(xiang)有(you)的各(ge)項權力,包括(kuo)偵查(cha)權、批(pi)捕du) ?鶿su)權、審判(pan)權與執行權等reng)zai)內,都應發生適shi)du)的分(fen)離,避免由同一機關因為行使多項權力而(er)發生集權現象,也防(fang)止同一huai)guo)家(jia)機關因為行使不(bu)同職權而(er)發生職能上的沖(chong)突,從(cong)而(er)實現公、檢、法(fa)三機關在(zai)行使職權上的相(xiang)互制約ji) jin)而(er)實現國(guo)家(jia)權力的均(jun)衡行使。

1982年以來,“勞改”部(bu)門和“勞教”部(bu)門被(bei)從(cong)公安bu)鞀 gui)司法(fa)行政機關,最終促成了si)嚶購頹恐平潿淨溝母母鑀晟疲 溝de)司法(fa)行政機關成為專門pan)惺褂芾硨退痙fa)戒毒管理的專門機構。

不(bu)僅如此(ci),諸如國(guo)家(jia)統一司法(fa)考試(shi)制度(du)的建立(li)、司法(fa)鑒定體(ti)制的改革以及社區矯正制度(du)的改革等,也都jia)yi)味著原來cong)煞fa)院、檢察院、公安bu)匭惺溝牟bu)分(fen)權力,被(bei)劃歸(gui)司法(fa)行政機關,使得(de)審判(pan)權、檢察權與司法(fa)人員(yuan)資格考試(shi)管理權、司法(fa)鑒定管理權等發生職能上的分(fen)離,使得(de)偵查(cha)權與非監禁(jin)刑(xing)執行權也發生職能上的分(fen)離。

這些(xie)改革所帶來的職能分(fen)離,避免了公、檢、法(fa)三機關權力的過分(fen)集中,防(fang)止了不(bu)同性質的國(guo)家(jia)權力由同一機構行使gu)吹鬧澳?chong)突,有(you)助于(yu)實現zhi)bu)同國(guo)家(jia)權力相(xiang)互間的制約和平衡。

1982年以來ci)痙fa)行政職能的適shi)du)擴張,既然huai)岢沽斯guo)家(jia)權力分(fen)離與制衡的原理,那麼今後司法(fa)行政體(ti)制的改革,要不(bu)要繼續貫徹這一原則呢?答案是肯(ken)定的。迄今為止,在(zai)公、檢、法(fa)三機關分(fen)工負責、相(xiang)互制約、相(xiang)互配(pei)合的法(fa)律關系中,仍(reng)然存(cun)在(zai)一些(xie)權力過分(fen)集中、職能相(xiang)互沖(chong)突的問(wen)題。

例如,公安bu)刈魑 饕 xing)事偵查(cha)機關,仍(reng)然行使對拘役(yi)、管制以及部(bu)分(fen)附加you)xing)的執行權,並利用其對看守所的管理權,將被(bei)判(pan)處短期自(zi)由刑(xing)的罪犯放置在(zai)看守所進(jin)行執行。這種由公安bu)匭惺共bu)分(fen)刑(xing)罰執行權的情況,破壞了國(guo)家(jia)刑(xing)罰執行權的統一行使,仍(reng)然造成刑(xing)事偵查(cha)權與刑(xing)罰執行權的高度(du)集中和職能沖(chong)突。

又如,法(fa)院作為國(guo)家(jia)審判(pan)機關,目前仍(reng)然在(zai)行使刑(xing)罰執行權和民事、行政裁(cai)判(pan)執行權,造成事實上的審判(pan)權與執行權的高度(du)集中和職能混(hun)亂(luan)。在(zai)刑(xing)事執行領域,包括(kuo)死刑(xing)、罰金刑(xing)、沒收財產刑(xing)在(zai)內的刑(xing)罰,都是由法(fa)院自(zi)行加以執行的。而(er)那些(xie)涉及違法(fa)所得(de)的追繳(jiao),盡管還(huai)不(bu)算是一種獨立(li)的刑(xing)罰,但也是由法(fa)院自(zi)行執行的。

這顯然說de)鰨 怨 襠 陌嵋約岸願鋈瞬撇 陌幔 即cun)在(zai)法(fa)院“自(zi)審自(zi)執”的問(wen)題,既破壞了國(guo)家(jia)刑(xing)罰執行權的統一行使,又帶來了審判(pan)權與執行權的相(xiang)互沖(chong)突。

而(er)在(zai)民事、行政裁(cai)判(pan)的執行領域,法(fa)院既行使審判(pan)權,又行使對生效裁(cai)判(pan)的執行權;既負責行使執行實施權,又zhi)涸鴝災蔥泄討兄蔥斜biao)的等的變更問(wen)題行使裁(cai)判(pan)權,這種將審判(pan)權與執行高度(du)集中行使的體(ti)制,既reng)斐煞fa)官自(zi)由裁(cai)量(liang)權的濫用,甚至釀成結構性的司法(fa)腐敗問(wen)題,又由于(yu)法(fa)院自(zi)身政治權威和資shi)吹木窒xian)而(er)帶來制度(du)性的“執行xin)選蔽wen)題。

2014年以來ci)痙fa)決策者本來已(yi)經提出(chu)了“審判(pan)權與執行權分(fen)離”的改革目標(biao),但這一改革遲遲沒有(you)發生實質性的推動,法(fa)院只(zhi)是在(zai)內部(bu)建立(li)了一些(xie)保證(zheng)執行實施權與執行裁(cai)判(pan)權相(xiang)對分(fen)離的技術性應對措(cuo)施。為貫徹權力分(fen)離與制衡的原則,有(you)必要將執行權與審判(pan)權進(jin)行完全(quan)分(fen)離,也就是將刑(xing)罰執行權和民事、行政裁(cai)判(pan)執行權從(cong)法(fa)院剝離出(chu)來,劃歸(gui)司法(fa)行政機關行使,這才屬于(yu)實質性的司法(fa)改革措(cuo)施。

(二)保障公、檢、法(fa)三機關職能中立(li)性的原則

作為國(guo)家(jia)司法(fa)體(ti)制的有(you)機組成部(bu)分(fen),司法(fa)行政機關在(zai)職能配(pei)置上要保證(zheng)公、檢、法(fa)三機關的中立(li)性和超(chao)然性,避免這些(xie)國(guo)家(jia)機關與案件(jian)發生直接或間接的利害關系。為此(ci),公、檢、法(fa)三機關本來行使的一些(xie)法(fa)律職能,實際shi)斐善漵氚訃jian)發生利益牽連(lian),以至于(yu)嚴重影響案件(jian)公正處理的,都應被(bei)移交給司法(fa)行政機關。

這種法(fa)律職能的脫離和移交,並不(bu)只(zhi)是一種國(guo)家(jia)權力的再分(fen)配(pei),也不(bu)意(yi)味著司法(fa)行政機關成為司法(fa)體(ti)制pin)母 摹笆芤嬲摺保 er)應致力于(yu)公、檢、法(fa)三機關的職能中立(li)和利益無涉。

自(zi)1982年以來,司法(fa)行政體(ti)制的一些(xie)改革都體(ti)現了上述基本價值取向,也就是保障公、檢、法(fa)三機關在(zai)行使基本法(fa)律職能上的中立(li)性,避免這些(xie)機關與案件(jian)發生某種利害關系。

例如,通(tong)過司法(fa)鑒定體(ti)制的全(quan)面改革,司法(fa)鑒定機構從(cong)法(fa)院脫離出(chu)來,變成由司法(fa)行政機關監督管理的社會鑒定服務機構,這有(you)助于(yu)維(wei)護司法(fa)鑒定的科學性和權威性,也確保了法(fa)院審判(pan)的中立(li)性和超(chao)然性。對于(yu)那些(xie)由中立(li)鑒定機構gu) ┐募ㄒyi)見(jian),法(fa)官或合議(yi)庭(ting)無論是加以采納還(huai)是不(bu)予采信,都不(bu)再存(cun)在(zai)法(fa)院“自(zi)審自(zi)鑒”的問(wen)題,防(fang)止出(chu)現“瓜田李下”“自(zi)我審查(cha)”的尷(gan)xian)未(wei) 場(chang)/p>

但是,這種司法(fa)鑒定體(ti)制pin)母鎝jin)行得(de)並不(bu)徹底,當(dang)bi)憊 不(bu)亍 觳旎囟急A裊朔裼yu)本部(bu)門偵查(cha)活動的鑒定機構和鑒定人員(yuan),只(zhi)不(bu)過這些(xie)機構和人員(yuan)被(bei)禁(jin)止從(cong)事面向社會提供鑒定服務的活動。未(wei)來ci)孀偶觳旎氐鬧拔穹缸 觳cha)權逐步(bu)移交huai)guo)家(jia)監察機關,檢察機關內設的司法(fa)鑒定機構也有(you)可能被(bei)隨之(zhi)移交監察機關。

但無論如何(he),這種由偵查(cha)機關自(zi)行設置司法(fa)鑒定機構的制度(du)安排,仍(reng)然會帶來“自(zi)偵自(zi)鑒”的問(wen)題,使得(de)司法(fa)鑒定成為偵查(cha)活動的“附庸”,而(er)失去(qu)基本的中立(li)性和超(chao)然性,甚至喪失司法(fa)鑒定之(zhi)作為“法(fa)庭(ting)科學”的基本jiu)分(fen)省4cong)維(wei)護司法(fa)鑒定中立(li)性的角度(du)出(chu)發,未(wei)來那些(xie)設置在(zai)偵查(cha)機關內部(bu)的司法(fa)鑒定部(bu)門,應逐步(bu)被(bei)移交司法(fa)行政機關進(jin)行管理。

從(cong)公、檢、法(fa)三機關保持職能中立(li)的角度(du)出(chu)發,目前需(xu)要研究兩個涉及司法(fa)行政職能擴張的問(wen)題︰一是看守所的隸屬權問(wen)題;二是qiang)    fa)三機關對涉案財物(wu)的強制處分(fen)和追繳(jiao)問(wen)題。

在(zai)看守所的隸屬問(wen)題上,目前的最大問(wen)題是未(wei)決羈押權與偵查(cha)權存(cun)在(zai)沖(chong)突。本來,未(wei)決羈押職能主要是為了實現對未(wei)決犯的有(you)效控(kong)制,避免其發生進(jin)一步(bu)jiang)納緇崳︰π形   幣燦you)助于(yu)對其人身安全(quan)的有(you)效保護。但在(zai)看守所歸(gui)由公安bu)乜kong)制的體(ti)制下,公安bu)贗 斃惺刮wei)決羈押權和tuo)淌掄觳cha)權,這就造成未(wei)決羈押權無法(fa)保持zhi)鏡鬧辛li)性,而(er)不(bu)得(de)不(bu)服務于(yu)刑(xing)事偵查(cha)的需(xu)要。

例如,目前公安bu)馗叨du)依賴于(yu)看守所內的“獄偵機制”,使得(de)高達三分(fen)之(zhi)一以上的刑(xing)事案件(jian)通(tong)過看守所內部(bu)的“深(shen)挖機制”得(de)以破獲。這種偵查(cha)模式一huan)矯嬡rong)易使看守所內的“獄偵活動”發生失控(kong)現象,造成一些(xie)“特(te)情人員(yuan)”濫用調查(cha)權,發生事實上的威脅、引誘、欺騙甚至暴力取證(zheng)等現象,甚至釀成冤(yuan)假錯案;另一huan)矯嬉蒼斐上右扇恕 bei)告人的“超(chao)罪犯化”,使其受到較之(zhi)罪犯更為不(bu)利的待遇,使其辯護權利乃至人格尊嚴都受到不(bu)合理的剝奪。

在(zai)看守所管理體(ti)制之(zhi)外,公、檢、法(fa)三機關對涉案財物(wu)的強制處分(fen)和追繳(jiao)機制,也bu)嵩斐燒廡xie)機關對案件(jian)發生不(bu)適當(dang)的利害關系,以至于(yu)影響它(ta)們的中立(li)性和超(chao)然性。

目前,在(zai)涉案財物(wu)的查(cha)封、扣押、凍結、拍賣、變現等問(wen)題的處置上,我國(guo)普遍實行由偵查(cha)機關自(zi)行處置的工作方式,結果造成偵查(cha)權與涉案財物(wu)處置權的高度(du)集中,造成偵查(cha)機關與案件(jian)結局發生直接的利害關系,影響了司法(fa)活動的公正性。不(bu)僅如此(ci),部(bu)分(fen)法(fa)院對由其負責審理的案件(jian),竟然不(bu)經過法(fa)庭(ting)審理程序就直接作出(chu)追繳(jiao)違法(fa)犯罪所得(de)的決定,並自(zi)行負責進(jin)行執行。這也影響了追繳(jiao)涉案財物(wu)活動的公正性。

(三)法(fa)律職業從(cong)業人員(yuan)培養的專業化和精(jing)英化原則

1982年以來,司法(fa)行政機關在(zai)創建律師制度(du)的基礎上,推行了全(quan)國(guo)統一律師資格考試(shi)制度(du)。2000年以後,隨著全(quan)國(guo)統一司法(fa)考試(shi)制度(du)的建立(li),司法(fa)行政機關獲得(de)了組織和管理司法(fa)考試(shi)的權力。這是法(fa)官、檢察官、律師遴(lin)選制度(du)發生的重大變化,標(biao)志著我國(guo)法(fa)律職業從(cong)業人員(yuan)的培養方式朝著專業化和精(jing)英化方向邁進(jin)了一大步(bu)。

在(zai)總結司法(fa)考試(shi)制度(du)成功經驗(yan)的基礎上,司法(fa)改革決策者構建了全(quan)國(guo)統一huan)fa)律職業資格考試(shi)制度(du),使得(de)更多從(cong)事法(fa)律職業的人員(yuan),包括(kuo)立(li)法(fa)人員(yuan)、偵查(cha)人員(yuan)、公證(zheng)人、仲裁(cai)人員(yuan)等都jia) tong)過國(guo)家(jia)統一考試(shi),才具有(you)相(xiang)應的法(fa)律職業從(cong)業資格。可以說,從(cong)律師資格考試(shi)制度(du)的建立(li),直到全(quan)國(guo)統一huan)fa)律職業資格考試(shi)制度(du)的推行,我國(guo)司法(fa)行政機關為法(fa)律職業從(cong)業人員(yuan)的專業化和精(jing)英化做出(chu)了較大貢bi)住/p>

但是,要實現法(fa)律職業從(cong)業人員(yuan)的專業化和精(jing)英化,僅靠統一huan)fa)律職業資格考試(shi)制度(du)的推行還(huai)是遠遠不(bu)夠的。這種考試(shi)制度(du)所保障的僅僅是較高的法(fa)律職業入門條件(jian)和較為嚴格的遴(lin)選程序而(er)已(yi)。自(zi)國(guo)家(jia)統一司法(fa)考試(shi)制度(du)推行以來,由于(yu)這一考試(shi)難(nan)度(du)極大,通(tong)過率非常低(di),因此(ci)被(bei)稱為國(guo)內“第一考”。

盡管國(guo)家(jia)統一司法(fa)考試(shi)起到了嚴格把關、提高司法(fa)人員(yuan)從(cong)業水(shui)平jiang)淖饔茫  牽 捎yu)全(quan)日制法(fa)學教育本身存(cun)在(zai)制度(du)性的缺bi)藎 燦捎yu)司法(fa)人員(yuan)的在(zai)職教育培訓機制存(cun)在(zai)一些(xie)漏洞,更由于(yu)那些(xie)通(tong)過國(guo)家(jia)統一司法(fa)考試(shi)的人士處于(yu)放任自(zi)流的狀態,而(er)根本沒有(you)建立(li)相(xiang)應的國(guo)家(jia)統一司法(fa)研修制度(du),因此(ci),法(fa)官、檢察官和律師的職業水(shui)平仍(reng)然存(cun)在(zai)一些(xie)難(nan)以盡如人意(yi)之(zhi)處。

我國(guo)司法(fa)行政體(ti)制pin)母 木 yan)表(biao)明,對于(yu)法(fa)官、檢察官、律師以及其他從(cong)事法(fa)律職業的人員(yuan),唯有(you)建立(li)統一的教育、培養、遴(lin)選、研修、在(zai)職培訓等職業養成體(ti)系,才有(you)可能確保從(cong)事法(fa)律職業人員(yuan)的專業化和精(jing)英化。而(er)根據2014年以來ci)痙fa)體(ti)制pin)母 哪勘biao),唯有(you)確保那些(xie)具有(you)較高素質和豐(feng)富經驗(yan)的司法(fa)精(jing)英人士進(jin)入法(fa)官、檢察官的員(yuan)額,並保證(zheng)法(fa)官、檢察官獨立(li)自(zi)主地(di)行使職權,才有(you)可能維(wei)護司法(fa)的公平正義(yi),並優質高效地(di)完成司法(fa)工作。

有(you)鑒于(yu)此(ci),未(wei)來的司法(fa)行政體(ti)制pin)母鎘Φdang)在(zai)培養專業化和精(jing)英化的法(fa)律職業從(cong)業人員(yuan)方面發揮積極的作用,並將此(ci)類管理事務納入司法(fa)行政的重要職能之(zhi)中。

(四)法(fa)律服務體(ti)系的統一性原則

從(cong)1982年以來,伴(ban)隨著政治體(ti)制pin)母錆途 錳ti)制pin)母 鬧鴆bu)推進(jin),司法(fa)行政機關對于(yu)法(fa)律服務的管理方式也在(zai)發生根本的變化。這種變化的基本軌跡(ji)是,行政控(kong)制的色彩逐漸減弱,行業指(zhi)導的特(te)征逐漸加強。

法(fa)律服務機構逐漸從(cong)司法(fa)行政機關控(kong)制下的“準公務員(yuan)”,變成獨立(li)自(zi)主從(cong)事法(fa)律服務的專業人員(yuan);huan)fa)律服務機構也從(cong)司法(fa)行政機關控(kong)制下的事luan)檔?唬 涑啥懶li)經營、自(zi)負盈虧(kui)的法(fa)律服務機構;多種法(fa)律職業協(xie)會作為獨立(li)注冊(ce)的社團(tuan)法(fa)人,承擔起對yuan)痙fa)律職業從(cong)業人員(yuan)的監督管理職責。

隨著司法(fa)行政體(ti)制pin)母 鬧鴆bu)jiao)釗耄 墑πxie)會對律師職業的管理力度(du)逐步(bu)加強,包括(kuo)律師在(zai)職培訓、維(wei)護權益、紀(ji)律懲(cheng)戒在(zai)內的一系列律師事務,逐步(bu)由律師協(xie)會進(jin)行自(zi)主性管理。甚至越來越多的律師協(xie)會在(zai)會長(chang)選舉和理事任免等方面,顯示(shi)出(chu)越來越強烈的獨立(li)自(zi)主性。

與此(ci)同時,作為公證(zheng)員(yuan)工作機構的公證(zheng)處,盡管是由司法(fa)行政機關設立(li)的,但在(zai)公證(zheng)事務的辦(ban)理上越來越具有(you)獨立(li)自(zi)主性,公證(zheng)員(yuan)協(xie)會在(zai)教育培訓、權益維(wei)護、業務交流、紀(ji)律懲(cheng)戒等方面,也越來越按照公證(zheng)業務的規律進(jin)行管理。

不(bu)僅如此(ci),隨著2005年司法(fa)鑒定體(ti)制pin)母 某醪bu)完成,司法(fa)行政機關對司法(fa)鑒定的管理,從(cong)原來的行政控(kong)制方式徹底轉變為現在(zai)的行業指(zhi)導方式。無論是對司法(fa)鑒定機構,還(huai)是對司法(fa)鑒定人,司法(fa)行政機關的行業指(zhi)導和監控(kong)主要表(biao)現在(zai)以下幾個方面︰頒布司法(fa)鑒定執業證(zheng)書,劃定司法(fa)鑒定活動範圍,登記司法(fa)鑒定機構和鑒定人名(ming)冊(ce),制定和維(wei)護司法(fa)鑒定職業倫理規範,進(jin)行司法(fa)鑒定人誠信等級評(ping)估,對司法(fa)鑒定人進(jin)行教育培訓,對違規鑒定人進(jin)行調查(cha)懲(cheng)戒,等等。

司法(fa)行政機關對法(fa)律服務業從(cong)you)姓kong)制走向行業調控(kong),所涉及的領域並不(bu)僅僅限(xian)于(yu)律師、公證(zheng)和司法(fa)鑒定,還(huai)可以擴展到法(fa)律援助、人民調解等方面。

司法(fa)行政機關有(you)必要推動統一huan)fa)律服務體(ti)系的建立(li),並允許法(fa)律服務機構按照自(zi)負盈虧(kui)、自(zi)主經營的原則從(cong)事法(fa)律服務活動,通(tong)過全(quan)面建立(li)和完善律師協(xie)會、公證(zheng)員(yuan)協(xie)會、司法(fa)鑒定協(xie)會、法(fa)律援助協(xie)會、人民調解員(yuan)協(xie)會、司法(fa)社會工作者協(xie)會等法(fa)律職業協(xie)會,對法(fa)律服務行業進(jin)行全(quan)新的管理。司法(fa)行政機關管理的重心(xin)應當(dang)bi)僑妨li)法(fa)律服務業的準入資格、頒發執業證(zheng)書、確定服務範圍、進(jin)行名(ming)冊(ce)登記、制定並維(wei)護職業倫理規範、進(jin)行教育培訓、組織紀(ji)律懲(cheng)戒等方式。

司法(fa)行政體(ti)制pin)母 /p>

宏觀構想

根據司法(fa)行政機關的職能定位,結合司法(fa)行政體(ti)制pin)母 幕駒 潁 疚某?shi)對未(wei)來ci)痙fa)行政體(ti)制pin)母鍰岢chu)宏觀的構想。

(一)看守所制度(du)的改革

為實現未(wei)決羈押權與偵查(cha)權的分(fen)離,避免偵查(cha)機關利用羈押he)wei)決犯的便利展開任意(yi)偵查(cha)活動,有(you)效保障在(zai)押he)wei)決犯的人身權利和辯護權利,有(you)必要對看守所制度(du)進(jin)行全(quan)面改革,將看守所成建制地(di)從(cong)公安bu)匕氤chu)來,轉由司法(fa)行政機關管理。這一改革如能實現,將意(yi)味著我國(guo)司法(fa)行政機關對未(wei)決犯的羈押行使管理權,也bu) 俏夜guo)司法(fa)行政體(ti)制的一項重大變革。

為了順利將看守所成建制地(di)轉交司法(fa)行政機關管理,看守所制度(du)的改革需(xu)要有(you)進(jin)行一系列配(pei)套措(cuo)施加以yuan)U稀/p>

首先,現行的“獄偵”制度(du)應當(dang)全(quan)面取消,司法(fa)行政機關未(wei)來行使對看守所的管理權之(zhi)後,應當(dang)全(quan)面廢除(chu)“深(shen)挖余罪”bei)疲 bu)得(de)在(zai)監號內設置“特(te)情人員(yuan)”bei)蛘摺岸俊保 膊bu)得(de)協(xie)助偵查(cha)機關將“深(shen)挖余罪”bei)頡吧shen)挖同伙”的數量(liang)作為確定看守所行政等級的標(biao)準。

其次,看守所不(bu)應繼續承擔刑(xing)罰執行職能,任何(he)被(bei)生效判(pan)處自(zi)由刑(xing)的罪犯,都應被(bei)轉往監獄執行刑(xing)罰,接受專業化的教育矯正。未(wei)來的看守所應變成一種專門羈押he)wei)決犯的場(chang)所,並按照無罪推定的原則,對在(zai)押的犯罪嫌疑人、被(bei)告人給予有(you)尊嚴的對待,除(chu)了足(zu)額保障在(zai)押人員(yuan)的福利待遇以外,還(huai)應為其有(you)效行使辯護權提供基本的便利。

最後,未(wei)來cong)傷痙fa)行政機關管理下的看守所,既要保障偵查(cha)機關在(zai)看守所內進(jin)行訊問(wen)的便利,也要給予辯護律師及時bei)峒jian)的機會,使辯護律師與在(zai)押的未(wei)決犯的會面交流得(de)到無障礙的實現。

(二)統一刑(xing)罰執行xing)ti)系的構建

為了建立(li)統一的刑(xing)罰執行xing)ti)制,保障刑(xing)罰執行權被(bei)統一hui)莆趙zai)中立(li)國(guo)家(jia)機關手中,避免執行權與偵查(cha)權的沖(chong)突,也避免執行權與審判(pan)權的矛(mao)盾,有(you)必要將刑(xing)罰執行權全(quan)部(bu)收歸(gui)司法(fa)行政機關統一行使。

首先,那些(xie)由公安bu)馗涸鷸蔥械男xing)事處罰,包括(kuo)拘役(yi)、管制以及包括(kuo)剝奪政治權利、驅逐出(chu)境在(zai)內的部(bu)分(fen)附加you)xing),都應轉由司法(fa)行政機關予以執行。

未(wei)來chun)梢鑰悸嵌員(yuan)bei)判(pan)處拘役(yi)的罪犯,放置在(zai)監獄內單獨執行刑(xing)罰;對于(yu)被(bei)判(pan)處管制的罪犯,可以將其納入社區矯正的執行xing)ti)系之(zhi)中;對yuan)bei)判(pan)處剝奪政治權利的罪犯,可以由司法(fa)行政機關聯絡(luo)其所在(zai)的村莊、街(jie)道或者社區,以yuan)Vzheng)這一刑(xing)事處罰的有(you)效執行。而(er)對于(yu)那些(xie)被(bei)判(pan)處驅逐出(chu)境的外國(guo)人或無國(guo)籍人,可以由司法(fa)部(bu)司法(fa)協(xie)助部(bu)門根據國(guo)際條約或者根據互惠原則,有(you)效執行這類特(te)殊(shu)的附加you)xing)。

其次,那些(xie)由法(fa)院負責執行的刑(xing)事處罰,包括(kuo)死刑(xing)、罰金刑(xing)、沒收財產刑(xing),都應被(bei)轉交司法(fa)行政機關加以執行。作為一種旨在(zai)剝奪罪犯gan) 募 xing),死刑(xing)的執行應由司法(fa)行政機關下屬的監獄負責執行。可以考慮在(zai)監獄設置死刑(xing)執行部(bu)門和執行設施,在(zai)接到最高人民法(fa)院生效的死刑(xing)裁(cai)判(pan)文書和最高人民法(fa)院院長(chang)執行死刑(xing)的命令之(zhi)後,監獄死刑(xing)執行官員(yuan)應指(zhi)揮法(fa)警執行死刑(xing),檢察機關可以派(pai)員(yuan)臨場(chang)監督。

與此(ci)同時,對于(yu)法(fa)院生效判(pan)處的罰金刑(xing)和沒收財產刑(xing),也應由司法(fa)行政機關下設的執行部(bu)門負責執行,必要時可以采取諸如查(cha)封、扣押、劃撥、凍結、拍賣、變現等財產性執行措(cuo)施。對于(yu)所執行來的財產,應一律上xia)剎普bu)門pai)柚玫墓guo)庫賬戶。檢察機關也應派(pai)員(yuan)全(quan)程監督司法(fa)行政機關的財產性執行活動。

再次,在(zai)統一的刑(xing)罰執行xing)ti)系建立(li)之(zhi)後,司法(fa)行政機關除(chu)了si)絛柚煤屯晟萍嚶?緇嶠謎掛醞猓 huai)可以考慮組建新的刑(xing)罰執行機構。未(wei)來的監獄可以繼續對所有(you)被(bei)判(pan)處有(you)期徒刑(xing)、無期徒刑(xing)和死刑(xing)的罪犯行使執行權,還(huai)可以對yuan)bei)判(pan)處拘役(yi)的罪犯進(jin)行單獨關kui)海(hai) 蔥刑(xing)te)殊(shu)的教育矯正措(cuo)施。

未(wei)來的社區矯正機構對那些(xie)被(bei)判(pan)處管制、緩刑(xing)、假釋的罪犯,執行非監禁(jin)性刑(xing)罰措(cuo)施,包括(kuo)監督勞動、教育、治療(liao)、考察、評(ping)估等各(ge)項矯正措(cuo)施,同時對那些(xie)被(bei)判(pan)處剝奪政治權利的罪犯,社區矯正部(bu)門也負責進(jin)行執行。那些(xie)被(bei)判(pan)處驅逐出(chu)境的罪犯,未(wei)來chun)梢雜傷痙fa)部(bu)ken)律璧乃痙fa)協(xie)助局zhi)涸鷸蔥小/p>

至于(yu)那些(xie)被(bei)判(pan)處罰金刑(xing)、沒收財產刑(xing)的罪犯,司法(fa)行政機關可以考慮設置專門的財產刑(xing)執行機構負責執行。同時,我國(guo)法(fa)律建立(li)了違法(fa)犯罪所得(de)的追繳(jiao)制度(du),但並沒有(you)將其納入刑(xing)事處罰的範圍,也cai)揮you)對其執行建立(li)較為完善的程序保障機制。為避免罪犯的合法(fa)財產受到任意(yi)剝奪,也為了防(fang)止其他個人的合法(fa)財產受到無理侵犯,有(you)必要在(zai)將追繳(jiao)環(huan)節納入正當(dang)程序的前提下,將追繳(jiao)違法(fa)犯罪所得(de)的執行權納入刑(xing)罰執行xing)ti)系之(zhi)中。

(三)民事和tuo)姓蔥刑(xing)ti)制的全(quan)面變革

早(zao)在(zai)2014年,司法(fa)改革決策者就提出(chu)了“審判(pan)權與執行權分(fen)離”的改革設想,但最高人民法(fa)院提出(chu)的改革方案卻是在(zai)法(fa)院內部(bu)分(fen)別(bie)設置執行實施機構和執行裁(cai)判(pan)機構,實現所謂jiang)摹澳誆bu)審執分(fen)離”。但經驗(yan)表(biao)明,無論是審判(pan)業務庭(ting)與執行機構的分(fen)離,還(huai)是執行機構內部(bu)執行實施權與執行裁(cai)判(pan)權的分(fen)離,都存(cun)在(zai)一些(xie)難(nan)以克服的缺bi)鶯捅錐恕/p>

這種內部(bu)審執分(fen)離既無法(fa)解決結構性的“執行xin)選蔽wen)題,也無法(fa)解決由于(yu)審判(pan)權與執行權集中在(zai)法(fa)院所帶來的自(zi)由裁(cai)量(liang)權濫用問(wen)題,甚至難(nan)以yuan) 庵貧du)性的執行腐敗問(wen)題。因此(ci),民事和tuo)姓蔥刑(xing)ti)制pin)母 奈ㄒ懷chu)路還(huai)是推行全(quan)面的“外部(bu)審執分(fen)離”,也就是將民事和tuo)姓cai)判(pan)的執行權全(quan)部(bu)交由司法(fa)行政機關負責行使,法(fa)院專心(xin)致志地(di)從(cong)事民事和tuo)姓cai)判(pan)活動。

具體(ti)來ci)擔 wei)來民事案件(jian)和tuo)姓su)訟案件(jian)的裁(cai)判(pan)活動可分(fen)為兩個部(bu)分(fen)︰

一是實體(ti)性審判(pan)活動,也就是對提起民事訴(su)訟和tuo)姓su)訟的案件(jian),為確定民事責任和tuo)姓Ψ5暮戲fa)性問(wen)題所進(jin)行的所有(you)審判(pan)活動;

二是執行裁(cai)判(pan)活動,也就是在(zai)執行過程中遇有(you)諸如訴(su)訟標(biao)的變更、執行對象發生變化或者執行案外人提出(chu)異議(yi)的情況,執行實施機構應當(dang)中止執行活動,將前述事項交由法(fa)官予以裁(cai)決,後者經過審查(cha)作出(chu)執行裁(cai)定。

上述兩項司法(fa)裁(cai)判(pan)權都應由法(fa)院加以行使,但可以進(jin)行必要的分(fen)離,也就是前一種zhi)門pan)權由民事審判(pan)和tuo)姓笈pan)部(bu)門pan)惺梗 笠恢植(zhi)門pan)權則由專門的執行裁(cai)判(pan)法(fa)官負責行使。

至于(yu)未(wei)來對yue)袷潞托(tuo)姓cai)判(pan)的執行實施權,則一律交由司法(fa)行政機關負責行使。可以考慮在(zai)司法(fa)行政機關內部(bu)組建民事行政裁(cai)判(pan)執行部(bu)門,由其負責對全(quan)部(bu)民事和tuo)姓cai)判(pan)加以執行。

為保證(zheng)民事和tuo)姓cai)判(pan)執行的順利實施,可以在(zai)該(gai)執行部(bu)門配(pei)備必要的司法(fa)警察和執行設備,對yuan)bei)執行人采取包括(kuo)查(cha)封、扣押、凍結、拍賣、變現等reng)zai)內的一系列執行措(cuo)施,必要時對于(yu)那些(xie)阻礙執行活動的被(bei)執行人,也bu)梢躍 蔥脅cai)判(pan)法(fa)官批(pi)準ji) 扇“崛松磣zi)由的強制措(cuo)施。

但無論如何(he),在(zai)執行實施過程中,一旦發生諸如執行標(biao)的變更、執行對象發生變化或者案外人提出(chu)異議(yi)等情形的,執行人員(yuan)應當(dang)立(li)即中止執行活動,將有(you)關事項提交執行法(fa)官負責裁(cai)決。一旦執行法(fa)官作出(chu)裁(cai)決,司法(fa)行政機關的執行部(bu)門將恢zhi)粗蔥謝畽 慕jin)行。

(四)統一huan)fa)律服務體(ti)系的構建

迄今為止,經過多年的司法(fa)行政體(ti)制pin)母錚 夜guo)已(yi)經在(zai)律師、公證(zheng)、法(fa)律援助、司法(fa)鑒定、人民調解等領域初步(bu)形成了多元化的法(fa)律服務制度(du)。在(zai)管理體(ti)制上,司法(fa)行政機關對這些(xie)法(fa)律服務業也從(cong)原來的行政控(kong)制向行業調控(kong)方向進(jin)行轉變。未(wei)來,為保障法(fa)律服務業的健康發展,司法(fa)行政機關應考慮建立(li)統一的法(fa)律服務體(ti)系。

具體(ti)而(er)言(yan),在(zai)對律師、公證(zheng)、法(fa)律援助、司法(fa)鑒定、人民調解等法(fa)律服務業的管理過程中,司法(fa)行政機關應在(zai)總結成功經驗(yan)的基礎上,建立(li)一套統一的行業調控(kong)制度(du)。司法(fa)行政機關應允許所有(you)這些(xie)領域的法(fa)律服務機構按照自(zi)負盈虧(kui)、自(zi)主經營的原則從(cong)事法(fa)律服務活動,將這些(xie)機構中的法(fa)律服務人員(yuan)按照專業法(fa)律服務人員(yuan)來加以管理。

無論是對法(fa)律服務機構還(huai)是對法(fa)律服務人員(yuan),司法(fa)行政機關都應采取行業調控(kong)的方式進(jin)行管理,也就是通(tong)過確立(li)法(fa)律服務業的準入資格、頒發執業證(zheng)書、確定服務範圍、進(jin)行名(ming)冊(ce)登記、制定並維(wei)護職業倫理規範、進(jin)行教育培訓、組織紀(ji)律懲(cheng)戒等方式,對法(fa)律服務機構和服務人員(yuan)進(jin)行監督和調控(kong)。另一huan)矯媯 Φdang)全(quan)面推動法(fa)律服務協(xie)會的建立(li)和完善,將部(bu)分(fen)行業調控(kong)職能逐漸交付法(fa)律服務協(xie)會來行使。

目前,律師、公證(zheng)和司法(fa)鑒定已(yi)經組建了相(xiang)關的行業協(xie)會,未(wei)來的法(fa)律援助、人民調解甚至與社區矯正有(you)關的司法(fa)社工領域,也應組建相(xiang)應的法(fa)律援助協(xie)會、人民調解員(yuan)協(xie)會以及司法(fa)社會工作者協(xie)會。在(zai)這些(xie)法(fa)律服務行業協(xie)會組建完畢(bi)的前提下,逐漸由這些(xie)行業協(xie)會來組織從(cong)業人員(yuan)教育培訓,維(wei)護從(cong)業人員(yuan)的合法(fa)權益,對違規違紀(ji)人員(yuan)進(jin)行必要的紀(ji)律懲(cheng)戒。

考慮到未(wei)來的社區矯正機構將承擔更多非監禁(jin)刑(xing)的執行職能,而(er)單靠司法(fa)行政機關設在(zai)基層的社區矯正人員(yuan)根本不(bu)足(zu)以完成這方面的使命,因此(ci),可以考慮借鑒和推廣北(bei)京(jing)、上海(hai)等地(di)的改革經驗(yan),全(quan)面組建社會工作者服務機構,並將其納入法(fa)律服務體(ti)系之(zhi)中。

目前,社會工作者的工作機構一般(ban)設在(zai)共青團(tuan)、高校、非營利性組織等之(zhi)中,可以協(xie)助社區矯正機構提供多方面的服務工作。未(wei)來,為有(you)效地(di)規範這些(xie)社工機構的工作,司法(fa)行政機關有(you)必要組建司法(fa)社會工作者協(xie)會,對司法(fa)社工的從(cong)業資格、從(cong)業範圍、名(ming)冊(ce)登錄、職業倫理維(wei)護、權益維(wei)護、紀(ji)律懲(cheng)戒等加強管理和調控(kong),使該(gai)項服務業得(de)到健康發展。

(五)法(fa)學教育管理體(ti)制的變革

對于(yu)那些(xie)已(yi)經開辦(ban)法(fa)律院系的全(quan)日制pin)叩妊 # 痙fa)行政機關應當(dang)充分(fen)運用其管理國(guo)家(jia)統一huan)fa)律執業職格考試(shi)的便利,對于(yu)這些(xie)高校的法(fa)學教育水(shui)平、師資狀chun)觥 ban)學質量(liang)、人才培養、畢(bi)業生水(shui)平jiang)冉jin)行定期審查(cha)和評(ping)估。經過這種定期的、動態化的審查(cha)和評(ping)估,司法(fa)行政機關可以對各(ge)高校法(fa)學教育水(shui)平可以設置卓越、優pan)恪 己謾 細瘛 bu)合格等若干(gan)級別(bie)。對于(yu)那些(xie)辦(ban)學水(shui)平持續下降(jiang)的高校,司法(fa)行政機關可以公開進(jin)行警示(shi)。

司法(fa)行政機關經過嚴格的審查(cha)程序,對于(yu)那些(xie)法(fa)學教育水(shui)平不(bu)高、師資匱(kui)乏、課程設置不(bu)合理、人才培養等都無法(fa)達到合格級別(bie)的高校,可以暫停該(gai)學校畢(bi)業生參加國(guo)家(jia)統一huan)fa)律職業資格考試(shi)的資格,並督促其限(xian)期整(zheng)改。在(zai)整(zheng)改期仍(reng)然無法(fa)達到司法(fa)行政機關所確定的法(fa)學教育最低(di)標(biao)準的,建議(yi)永久性地(di)剝奪其畢(bi)業生參加法(fa)律職業資格考試(shi)的資格。

(六)司法(fa)研修制度(du)的確立(li)

在(zai)國(guo)家(jia)統一huan)fa)律職業資格考試(shi)制度(du)推行之(zhi)後,有(you)必要建立(li)全(quan)國(guo)統一的司法(fa)研修制度(du)。具體(ti)設想是在(zai)司法(fa)部(bu)組建國(guo)家(jia)司法(fa)官學院hai) zai)各(ge)省、直bi)xia)市、自(zi)治區組建國(guo)家(jia)司法(fa)官學院分(fen)院。未(wei)來的國(guo)家(jia)司法(fa)官學院同時負責兩項教育培訓事務︰一是對通(tong)過法(fa)律職業資格考試(shi)的人士,安排為期兩年的法(fa)律事務培訓;二是對現任法(fa)官、檢察官、司法(fa)行政官員(yuan)進(jin)行定期的在(zai)職教育培訓。

對于(yu)各(ge)省、直bi)xia)市、自(zi)治區每年通(tong)過法(fa)律職業資格考試(shi)的人士,國(guo)家(jia)司法(fa)官學院分(fen)院安排統一的司法(fa)研修。在(zai)為期兩年的nan)行奩詡洌 ?航  滸才乓幌盜興痙fa)實務操作類課程,由經驗(yan)豐(feng)富的資深(shen)法(fa)官、檢察官、律師為其講授法(fa)律實務課程,同時安排其進(jin)入法(fa)院、檢察院、律師事務所、公證(zheng)處、公安bu)亍?痙fa)行政機關、仲裁(cai)機構等進(jin)行實習,以yuan)愣苑fa)律運作情況有(you)全(quan)面的了解。在(zai)司法(fa)研修結束(shu)後,要舉行法(fa)律實務方面的考試(shi),考試(shi)通(tong)過者方具有(you)從(cong)事法(fa)律職業的資格。

(七)在(zai)職司法(fa)官教育培訓體(ti)系的統一huai)菇/p>

為確保法(fa)官、檢察官和司法(fa)行政官員(yuan)bei)竦de)統一的教育培訓,有(you)必要組建統一的國(guo)家(jia)司法(fa)官學院hai)  zai)各(ge)省建立(li)分(fen)院。未(wei)來的國(guo)家(jia)司法(fa)官學院直接隸屬于(yu)司法(fa)部(bu),各(ge)省、直bi)xia)市和自(zi)治區所設立(li)的分(fen)院hai) 蛄?粲yu)各(ge)省級司法(fa)行政機關,並受國(guo)家(jia)司法(fa)官學院的業務指(zhi)導。在(zai)對通(tong)過法(fa)律職業資格考試(shi)的人士提供司法(fa)研修課程的同時,這些(xie)司法(fa)官學院分(fen)院還(huai)要為現任法(fa)官、檢察官提供在(zai)職教育培訓。

與此(ci)同時,法(fa)院、檢察院和司法(fa)行政系di)扯加you)各(ge)自(zi)的司法(fa)警察,這些(xie)司法(fa)警察也應受到不(bu)間斷(duan)的專業教育訓練,未(wei)來cong)τ傷痙fa)部(bu)重新組建國(guo)家(jia)司法(fa)警官學院hai)  zai)各(ge)省、直bi)xia)市、自(zi)治區開設分(fen)院hai) 隕鮮鋈齷氐乃痙fa)警察進(jin)行統一的教育培訓。

目前,法(fa)官、檢察官和司法(fa)行政官員(yuan)幾乎都接受過系di)車姆fa)學專業教育,這些(xie)人員(yuan)的在(zai)職教育培訓應著眼于(yu)應用性和前沿性,盡量(liang)由資深(shen)的專家(jia)型法(fa)官、檢察官、司法(fa)行政官員(yuan)bi)誑危  ㄖzhi)以有(you)效解決法(fa)律實務問(wen)題的課程安排。

與此(ci)同時,考慮到在(zai)法(fa)院、檢察院和司法(fa)行政機關工作的司法(fa)警察,也都受到過系di)車淖ㄒ笛盜罰 侵殖9嫻摹 ︵緣慕逃嘌迪勻皇嵌嚶嗟模 哉廡xie)司法(fa)警察的培訓也應側重關于(yu)應用性、實戰性和前沿性,以確保這些(xie)司法(fa)警察得(de)到與時俱進(jin)的在(zai)職培訓,從(cong)而(er)提高各(ge)自(zi)的技戰術水(shui)平。

(八)政府法(fa)律事務與司法(fa)行政事務的統一huai)芾/p>

根據司法(fa)行政事務與政府法(fa)律事務相(xiang)統一的原則,未(wei)來的司法(fa)行政機關應加大對政府法(fa)律事務的管理力度(du)。為確保司法(fa)行政機關成為名(ming)副其實的政府法(fa)務部(bu)門,降(jiang)低(di)政府法(fa)律事務的管理成本,促進(jin)司法(fa)行政事務與政府法(fa)律事務管理上的有(you)機整(zheng)合,有(you)必要將政府下設的法(fa)制局(辦(ban)公室(shi))予以取消,將其職能全(quan)部(bu)劃歸(gui)司法(fa)行政機關加以行使。

隨著國(guo)家(jia)統一huan)fa)律職業資格考試(shi)制度(du)的推行,無論是司法(fa)行政人員(yuan)bei)故欽 fa)制人員(yuan),都將經由統一的法(fa)律職業資格考試(shi)產生,並都被(bei)要求具有(you)法(fa)學本科以上的專業學歷。在(zai)這種統一huan)fa)律學歷和統一huan)fa)律職業資格考試(shi)的資格要求下,司法(fa)行政官員(yuan)與政府法(fa)制人員(yuan)就具有(you)了同質性,政府法(fa)制部(bu)門被(bei)hui)轄(xia) 痙fa)行政機關就具有(you)現實的基礎。

未(wei)來,在(zai)司法(fa)部(bu)和各(ge)省級司法(fa)行政機關之(zhi)下,可以設置政府法(fa)制部(bu)門,專門負責法(fa)律的起草和tuo)姓fa)規、地(di)方性法(fa)規的編纂,並對其他行政部(bu)門起草的行政規章進(jin)行及時的審查(cha)核實。如需(xu)要提交同級du)舜蠡蚱涑N 峒右隕笠yi)的,該(gai)法(fa)制部(bu)門還(huai)應從(cong)事相(xiang)應的工作。

與此(ci)同時,鑒于(yu)各(ge)級政府法(fa)制機構還(huai)負責對各(ge)級、各(ge)類仲裁(cai)機構的管理工作,未(wei)來取消政府法(fa)制機構之(zhi)後,對仲裁(cai)機構的管理權也應被(bei)劃歸(gui)司法(fa)行政機關。當(dang)然,這種對仲裁(cai)機構的管理,也應被(bei)納入統一的法(fa)律服務體(ti)系。司法(fa)行政機關應負責仲裁(cai)機構的組建、仲裁(cai)員(yuan)資格的授予、仲裁(cai)員(yuan)名(ming)冊(ce)的登錄、仲裁(cai)員(yuan)權益的維(wei)護和仲裁(cai)員(yuan)的紀(ji)律懲(cheng)戒等事項,但對于(yu)仲裁(cai)委員(yuan)bei)岬鬧儼cai)活動則不(bu)予干(gan)預,尊重其仲裁(cai)mei)崧鄣畝懶li)形成。

不(bu)僅如此(ci),隨著pan)歐霉?髦鸞?bei)納入法(fa)制的軌道,政府信訪部(bu)門接受群(qun)眾來信來訪的工作也應逐步(bu)被(bei)劃歸(gui)司法(fa)行政機關。畢(bi)竟,目前的信訪案件(jian)大都屬于(yu)“涉法(fa)信訪案件(jian)”,也就是與公、檢、法(fa)三機關辦(ban)理的訴(su)訟案件(jian)有(you)著直接或間接的關系。

由司法(fa)行政機關統一行使對信訪工作的管理職能,有(you)助于(yu)及時為信訪人提供法(fa)律援助服務,及時組織對有(you)關重大信訪案件(jian)的听(ting)證(zheng),及時將案件(jian)轉交相(xiang)關部(bu)門予以處置。司法(fa)行政機關統一行使信訪管理職能,對于(yu)信訪人員(yuan)的息(xi)訴(su)罷訪、信訪案件(jian)的公正處理以及社會和tuo)澄榷 氖迪鄭 季哂you)積極的意(yi)義(yi)。

童悅(yue)敏
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